当前位置:法制热点

PPP模式的冷思考 ——以社会资本参与视角

发布日期:2015-04-21 13:49:14     浏览次数:1640返回列表页 <<

 继各地相继推出PPP项目后,近日,沈阳市也正式面向社会推出首批53PPP项目,包括交通设施类项目10个、资源环保类项目12个、市政设施类项目18个、公共服务类项目13个,涉及交通、环保、市政、公共服务等四个领域,总投资额1389亿元。上至国家,下至地县,PPP模式可谓如火如荼。但是,当认真解读政府政策、仔细研究PPP模式背后的实质,此模式很大程度是旧瓶装新酒,作为积累不易的社会资本,极有可能就是“万亿风口上的猪”。因此,作为拟参与其中分一杯羹的社会资本,必须更加理性的冷静思考,避免被吹上天后,又悲催的摔下来。本文从PPP模式的内涵和国内发展历程,以及政府推动PPP模式的现实背景,阐释PPP模式面临的主要问题,并从社会资本参与角度提出应对措施和建议。

一、何谓PPP模式

PPP模式(Public-Private-Partnership,即“公共部门-私人企业-合作”的模式)指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系,共同提供公共产品或服务。该模式源于英国,20世纪90年代后作为一种新的融资模式进入国内,并有了一定数量和程度的实践。

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同,由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设,以解决政府的财政困境。

从广义上来说,PPP指的是企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。从世界银行对PPP的分类来看,主要包括外包类、特许经营类和私有化类。

1PPP模式分类

 

资料来源:世界银行  2004

国内PPP模式,按照财政部【201476号文的定义(《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号),即:政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”[1]及必要的“政府付费”[2]获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。财政部[2014]113号文(《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号),又进一步明确项目运作方式主要包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交等(ROT)。项目回报机制中,社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。其中,可行性缺口补助,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司经济补助。这一模式称之为【混合模式】。

从上述定义和明确的模式,可以看出,多年前公众所熟知的BOT本质上也是PPP的一种,不过PPP模式要更加宽泛。

二、PPP在国内的发展历程

PPP模式从2014年开始炙手可热,各种理论研究探索,进入新局面。2015年各地陆续公布PPP项目,从中央财政部门开始设立PPP中心,各级政府积极、全面推动,大干快上,2015年亦被称为“中国PPP元年”。实际上,PPP模式在中国并非新生事物,从九十年代初引进,至今已经走过二十余年历程,其中成功、失败案例都有,大体可分为三个阶段,第一阶段是从90年代初期开始,主要以外商投资BOT项目为主,如广西来宾B电厂BOT项目等。第二阶段从本世纪初开始,以北京奥运会及配套建设项目投资、建设为标志,在这阶段,外资企业占主导,国有企业和民营企业等均有一定程度参与,以BOTTOT为主,比较成功的项目如北京地铁4号线PPP项目等。从2013年开始进入第三阶段,以201311月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志(虽然国务院20105月出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,2012年,发改委等近30个部委先后发布了鼓励民间投资的实施细则,同年,财政部设立中国财政学会公私合作PPP专业委员会,但未有实质推进),PPP模式上升到体制机制改革层面。进入2014年,在中央政府大力推动下,PPP在国内广为传播,迅速成为热点话题。同时,PPP模式应用范围不断扩大,如新型城镇化PPP项目、智慧城市PPP项目、文化教育、环保、养老、公立医院,甚至农村项目等。更主要的是,从此前的BTBOT方式向更趋于PPP内涵的公私合营、风险共担、利益共享方式转变。

三、政府力推PPP模式的现实背景

十八届三中全会明确提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,让市场在资源配置中发挥决定性作用。”随后,在2014年深化经济体制改革重点任务的意见中,提出建立政府和社会资本合作机制。这是在深刻反思过去粗放型融资模式基础上,从长远发展角度对国民经济发展及软着路做出的战略部署,可以逐步实现转变政府职能、扭转土地财政依赖、减轻政府压力、遏制地方融资平台黑洞、提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。但现实的情况更加急迫:1.稳增长的迫切需求。基于传统的经济拉动三驾马车(消费、投资、出口),唯一能够见效较快且可控的只有投资,而且以基建投资为重要抓手。2015年“两会”政府工作报告对此已经给出答案,此前发改委的“七大重大投资工程包”,同样是最好的印证。2.城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求,而地方政府依赖的土地财政却难以为继,2008年四万亿的信贷强刺激遗患需要着陆,需要消化。3.遏制地方政府债务增量,缓解和消化政府债务存量,降低系统性风险,将地方政府的隐形债务变成显性债务。

现实的紧迫性,催生了发改委、财政部同时高密度出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等一系列部门规章、规范性文件,作为政策和法律支撑,从而使PPP模式迅速成为国家意志。而变成国家意志的最大后果,便是地方政府一哄而上(目前已经明显显现),社会资本也闻风而动,生怕错过这场盛宴。但是,历史的经验教训以及现实的诸多问题,作为社会资本的参与必须谨慎行事,冷静的理性分析。

四、PPP模式面临的主要问题

 按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的定义,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。不同类型的社会资本主体面临的问题可能存在差异,但是,总体上都将面临以下问题:

1.政府信用及契约精神缺失问题

2008年笔者曾参与S市城市轨道交通(地铁)建设与港铁(香港铁路公司)的PPP项目,双方就S市轨道交通1#2#线建设运营签署特许经营权承包协议,设立项目运营公司。1#2#线正式运营后不久,由于S市政府主要领导更换,S市政府强行单方终止合作,港铁退出,目前遗留问题尚未处理。正如诸多学者提出,政府信用和契约精神的缺失是PPP模式合作的最大问题。PPP项目往往具有初始投资大、回收周期长的特点,而政府受契约约束力较小,且换届效应明显,人换信失屡见不鲜,实际合作效果大都远低于预期。有研究表明,阻碍PPP成功实施的问题有政府信用缺失、市场需求变化、政治问题、特许经营变化、市场收益和法律变更等多种因素,其中政府信用和契约精神的缺失(政府信用、法律、政治)是主要原因,占比达到44%。与此相对应地,市场自身需求波动对PPP实施的影响反而较小,仅占比14%,即便再考虑后期收益波动,累计影响占比也只有25%PPP模式的实质是政府购买服务,无论是使用者付费、政府付费亦或是混合模式,政府信用和契约精神的缺失,是社会资本参与PPP项目的最大风险。

2.各级政府推出项目收益不足问题

此前年度,PPP项目鲜有推进,其中很重要的因素是,政府仅拿出收益不好或根本没有收益、仅靠政府补贴的“鸡肋项目”,导致社会资本畏足不前。从历史PPP项目来看,较为成功的项目大都是路桥、电厂项目,而没有收益或收益不足项目基本夭折。

目前情况看,推出项目收益不足问题,仍是社会资本参与项目的重大风险。以沈阳市近期推出的53PPP项目,包含轨道交通、垃圾处理、污水处理、城际铁路、文化建设、非收费路桥建设改造等。总体看,项目的收益能力不足,大都需要政府付费或混合付费模式,对政府信用依赖较强,社会资本风险较大。

 2:历年PPP新增规模及领域分布  (单位:百万美元)

3.法律不健全,主要依靠政策调整问题

虽然近期发改委、财政部紧锣密鼓出台了一系列规章和规范性文件,但是涉及特许经营权的立法,仍仅限于2004年原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》,这些规范性文件的位阶较低,对本系统之外、地方政府的约束性较小,对于社会资本进入后的边界界定问题、价格管理、权益保障问题、项目所有权、项目移交等问题都难以适用和调整,更无法与现行的《招投标法》、《预算法》、《行政许可法》等与PPP有关联的法律相抗衡。因此,基于规范性文件层面的法律,对于如此规模、周期、复杂的PPP模式,显然是不够的,对于社会资本进入构成重大风险。同时,PPP项目具有投资额大、回报稳定、现金流好、经营期长等特点,最适合建立产业投资基金。但目前中国没有《产业基金法》,如何操作才不违法,将是非常困扰问题。政策的限制,难以在短期内突破。这一法律风险的后果是,项目融资风险始终难以释放。

4.项目公司的控制权问题

此前多数项目采取BTBOT方式,其好处在于合作模式比较简单清晰,边界清楚,而这一轮的PPP模式,重点是公私合营,风险共担,利益共享,这就涉及项目公司的股权比例问题,股权比例问题的实质是公司控制权问题。目前国内的现状是强政府状态,能否放弃公司控制权或者即便是不控股,但是利用政府强势地位对项目公司进行控制的实例,实践中也不少见。政府作为一方主体,能否放下地位强势,以平等主体身份,不缺位、不越位,与社会资本方在法律框架下,依据公司规则行事,是个重大问题。

5.社会资本逐利惯性思维与现实PPP模式微利性质冲突问题

财政部长楼继伟曾公开表示,PPP模式就是微利,但回报稳定,想要暴利的企业别来。而社会资本多年来,由于政策体制原因,一直习惯于短期、暴利项目,以避免政策、人员变化风险,这一逐利思维惯性,有其深刻的历史背景,但是,目前的PPP模式,微利、长期、大投入是基本属性,这个可能不是问题的问题,实践中将会带来合作的重要影响。

此外,涉及政府履约能力问题、税收问题、项目所有权问题、融资渠道和方式问题、项目土地使用权取得、变相政府融资平台等问题,也是实践中常见的,导致项目失败的主要问题。

五、社会资本参与PPP模式的风险控制建议

PPP模式突出特点是公共部门向私人部门转移风险,新一轮的PPP合作模式,对于拟进入的社会资本将面临较大挑战,对此,提出如下风险控制建议:

1.需事前建立专业团队,对前期工作的投入费用应充分保障

国外的PPP项目,前期费用极高,主要是搭建团队和项目论证,通过招募资深的工程建设、运营、财务、法律人才,组建项目团队,来规避项目风险。国内情况,往往是前期投入不足,不舍得前期花钱,总认为还没挣钱就花钱,结果是省了小钱,损失了大钱,见了棺材才落泪。

2.前期调研和收入预测等可行性研究必须深入

调查范围除了必要的市场及项目情况外,还应包括拟合作政府诚信、政府预算及政府债务情况,应对政府的履约能力进行充分调研(按照201547日财政部颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,政府每年PPP项目的财政支出不应超过一般公共预算支出的10%)。

3.独立的合作方案设计与论证

方案及论证,作为社会资本的本轮参与,一定要在平等的地位与政府协商确定,即便是通过政府采购的招投标方式,不可完全依赖政府的承诺,着重防范政府信用风险。

4.高度重视项目公司的法人治理结构设计

项目公司法人治理结构的优劣,事关项目未来合作的成败,要建立足以保障社会资本方权益的法人治理规则,在公司控制权方面与政府博弈,至少应达到平衡。

5.重视项目融资方案的落实,并具备可操作性

PPP模式的核心是融资,不能落实融资渠道和方式的合作,是无法进行项目实施的。

6.注重项目合同的细化和完善

国家发改委2014年年底颁布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》,虽较为公平,但是难以涵盖未来错综复杂的项目履行变化,尤其是对政府权力的制衡和社会资本的保护,仍然需要细化和完善。

PPP模式开启了一个新的时代,互利共赢的前提一定是社会资本与政府权力长期博弈的结果,社会资本需要特别冷静、理性对待。

参考文献:

1.管清有:《PPP模式的五大关键问题》凤凰网财经 2014年11月3日

3.《证券市场周刊》2015年第15期,PPP万亿风口 文/王文华

4.《以史为鉴——国内PPP发展历程及未来展望》联合资信评估有限公司 文/黄静雯 刘小平

5.《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》 文/亓霞 柯永建 王守清 中国建筑工程网 20151



[1] 【使用者付费,指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务】

[2] 【政府付费,指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费】

 

辽宁同格律师事务所 沈阳刑事律师 地板 老北京布鞋 沈阳租车