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[PPP项目经典案例]刺桐大桥PPP项目:谁动了谁的奶酪?

发布日期:2016-05-30 16:22:50     浏览次数:677返回列表页 <<

 胡伟

 

2015年随着国家层面对PPP项目力推高潮的到来,福建名流公司董事长陈庆元终于可以在各类培训或推广场合,以他自身的实践来讲讲刺桐大桥PPP项目最生动的一课了。陈庆元逢场便讲,名流公司当时只凭一纸红头文件便取得了福建泉州刺桐大桥项目的建设和经营权。特许经营期限是30年,30年后无偿移交国家。可是,30年的期限未满,当地政府就在刺桐大桥同一条晋江上,新建了六条免费大桥,加上此前的泉州大桥,在晋江上共有八座跨江大桥,而其他七座大桥都是免费的,显然在此情况下,谁又会去走收费的刺桐大桥?!陈庆元说,由于当时合同过于简单,很多内容现在也没有办法找政府论理,希望我的经历能给后来人一些提醒吧。其中的无奈、委屈与失望不得而知。
上个世纪90年代初,随着厦门机场竣工运营,人流车流急剧上升,泉州市政府决定,在晋江咽喉要地建一座大桥,分流原有的泉州大桥的通行压力。1994年3月,泉州市委常委会通过后,大桥建设很快进入到操作层面,决定由陈庆元的名流公司与政府开展BOT合作,随后,由名流实业公司和政府授权的泉州市路桥开发总公司(市政府投资公司)组成一个项目公司:泉州刺桐大桥投资开发有限公司(SPV公司),名流公司控股占60%,泉州路桥占40%的出资比例,公司的注册资本是8500万元。1994年10月5日,项目正式进入进入建设阶段。特许经营期限30年,包含建设期三年,建设期不能超出,项目实际建设期两年半左右,建设工程质量较高。刺桐大桥在1997年1月正式投入运营。具体融资方面也有一些创新,采用以大桥的经营权质押贷款、固定贷款和流动贷款结合,在国内首次采取按揭式还本付息来偿还银行贷款,可谓全国创新的典范。在具体建设、资本注入和经营管理层面,确定的机制是,大桥运营后,按约定的收费方式、收费标准,通过收费,获得整个特许经营期期间的投资回报。1997年通车之后,车流量迅速上升,社会效应和经济效应都曾被各方面高度肯定。此后,2006年前后,随着两岸经济迅猛发展态势,原有的两座大桥也不能满足通行要求,泉州市政府在晋江上又陆续建了其他六座大桥,而且政府资金实力的增强以及响应国务院大力提倡民生项目惠普工程,政府修建的大桥一律免费。被其他的桥梁分流流量后,刺桐大桥车辆通行的收入从2006年8100万一年的高峰期,到2013年的4200万元,并逐年下降,更主要的是,其他大桥都免费,唯有刺桐大桥收费,政府同样面临社会压力。
无论怎样,刺桐大桥建设的首创意义非凡,人民日报曾盛赞它不仅是一座解决塞车的桥,而且是一座探索改革的桥。
但是,回到名流公司董事长陈庆元的内心,于他而言,是政府不讲诚信,侵害了他的利益,动了本应是他的“大奶酪”,所以,他一再强调:榜样的力量是无穷的,修理榜样的后果也是严重的!
而政府也有一肚子苦水,虽然一直没有正面回应这一问题,但是,当地交通部分相关负责人表示:市政府不可能站在名流公司的立场来制定政策,这样群众肯定无法接受。政府不敢保证刺桐大桥的收费额不下降。而且,修建另外六座大桥以及原来的泉州大桥免费通行,都是基于形势的变化,适应形势的要求,以及国家政策导向所带来的,政府建桥是促进经济发展和惠及民生的工程。更主要的是,当时双方的合同中也没有任何的约束性规定,限制政府不能另外建桥,也没有规定原有桥梁不能免费。因此,从法律意义上,政府没有违约,政府只是做了应该做的事情,没有蓄意侵害名流公司的利益,名流公司奶酪小了、没了,不是政府的责任。
从表面上看,似乎名流公司的奶酪小了、没了,可是仔细分析发现,因为双方当初合同简单,仅凭红头文件就开始了建设,名流公司从合作最开始就没有锁定自己的奶酪,何谈奶酪小了、没了呢?!从项目开始,项目合同的排他性制度安排、利益终端解决机制都没有确立,对未来几十年可能带来的形势变化和可能风险,都没有任何意识,对已知的已知风险都没有采取任何控制手段,何况几十年的合作必然会出现未知的未知风险。显然,名流公司的奶酪是其自己没有锁定,而不是别人“动”的!
从表面上看,似乎政府没有违约,政府也很无辜。但是,回到PPP项目合作的本质特征,不单纯是诚实守信的契约精神,更主要的是政府与民间资本合作要形成风险共担机制,要有伙伴关系意识,面对十几年、几十年的动态合作,需要与民营资本建立起平等协商、风险共担、利益共享的共同体关系,即便是在契约缺失情况下,通过确立争议解决机制和利益调节触发机制,本着合作伙伴关系,予以妥善解决。否则,在强势政府背景下,会极大伤害民营资本进入PPP领域的积极性,势必为现在紧锣密鼓的PPP推进工作蒙上阴影,让民营资本望而却步,那时,不是个案的问题,而是政府的实际做法,带来了极大的负面影响,其结果不是政府动了某一个民营企业的奶酪,而是不好的案例启示,动了国家战略布局的大奶酪!那时,是政府动了自己的大奶酪!
好在,我们欣喜地看到,陈庆元董事长的名流公司,在新一轮的PPP大潮下,最终与政府协商一致,由政府出资收购了刺桐大桥项目,刺桐大桥自2006年开始免费通行。(本文作者系辽宁同格律师事务所高级合伙人)
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